试论如何提升公证的公信力--黑龙江公证协会
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试论如何提升公证的公信力

 

 “公信力”是指在社会公共生活中,公共权力面对公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、民主、责任的信任力。公证制度是一项预防性司法制度,它的职能性质和独特作用得到社会及公众的高度认可,广泛存在于社会行为和日常生活当中。公证与公信力是紧密联系的,公证最核心的存在价值就在于具有公信力,尤其在市场经济条件下,能否保持公信力关系公证业的存亡。诚信是个人为人处事之本,也是公证事业的发展之根,公证公信力是公证制度的一项基本准则,是公证的灵魂,没有公信力,公证制度就失去了存在的价值。当前,公证业正进入快速发展和改革的关键时期,公证行业已成为维护社会公正、诚信和预防纠纷不可或缺的重要力量,为社会和谐和稳定做出了巨大贡献。然而,在公证实践中,公证质量问题常有发生,致使公证的公信力得到质疑,造成社会公众对公证机构的信任危机,严重影响了我国公证事业的健康发展。《公证法》已于20063月正式实施,这是我国的第一部规范公证工作的法律,如何进一步深入贯彻实施《公证法》,依法推进公证事业的健康发展,努力维护和增强公证的社会公信力,为经济建设提供优质高效的法律服务,是当前的重要任务。笔者通过分析公证公信力下降的原因,提出提升公证公信力的有效途径。

一、影响公证公信力的主要原因

公证本身就是保障和维持社会信用的手段,承担证实事实真相真实性的不可替代的作用,但是公信力却屡受质疑,对司法造成很大的损害,值得探析原因。

()公证系统法律规章的滞缺。公证制度的理论研究和实践指导需要建立在完善的法律体制之上。公证公信力也需要相应的法律制度作基础,一方面它必须遵循法定的公证原则,另一方面需要有自己严格的程序规则,如此公证才具有合理性,才能维护其质量和公信力。随着市场经济发展和人们法律意识的提高,公证事业快速发展,同时也伴随着法律规章的建立和完善,但是不可否认,制度发展还在一定程度上滞后于公证事业的发展,公证有时难以依据完善的法律为根据,难以受到科学规范的制度制约和监督。1983年国务院((中华人民共和国公证暂行条例》出台后,直到20年后的2006年《公证法》才颁布实施,这期间面临许多行业规范和公证制度理论盲区,导致在教育宣传、指导实践、监督预防等方面出现许多纰漏,可以说是在法规层面上存在滞后,存在缺位。即使在《公证法》已经颁布实施多年以后的今天,如果要形成配套、系统、科学、可操作性的制度体系,还有许多路要走,有许多理论和实践问题需要分析研究和探索解决。

 ()公证行业职能定位的模糊。公证机构性质存在三种形式,一是合作制;二是政府机构;三是政府管理下的事业单位。我国公证处绝大多数按照事业单位管理,隶属司法部门,具有政府背景,但是在具体实施中,按照民间团体营利性来运营,实行自收自支,即要维护社会效益的公平公正,也要依靠经济效益来生存,进行市场条件下的竞争,谋取经济利益,争取机构和个人的自身利益,截至2011年底,我国公证机构已达3011,执业公证员1.2万多人,机构职能的不同,造成了不同的价值取向,各种利益交融冲突,导致公证人员价值观混乱,在实际工作中,就出现了一些受利益驱动,疏于管理,谋私利办公事的现象。

 ()公证员队伍建设的欠缺。公证员是保证公证质量的最根本因素。公证员个人职业素养代表了公证的权威和质量。少数从业人员的素质低下是制约公证行业整体公信力提升的重要因素。因此,公证员队伍的业务水平、工作能力、职业道德水平直接关系到公证诚信水平的高低。一些有失公信力的事件发生往往发生在综合素质较低的公证员身上。保证公证的公信力,就必须建立一支高素质公证员,具备良好的思想道德和职业操守,具有较高的业务能力和政策理论水平,以高质量的工作提高全社会对公证的信任力。

 ()公证当事人的违法和违背事实的行为。公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请,依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。如果申请人基于证明的需求提出虚假的公证申请和提供虚假的证明材料,且这种需求表面上是符合一定法律形式的申请,但在实质上是违规的,这就导致公证结论成为非事实判断,即成为公证申请人违法作为的利用手段,给社会造成公证公信力的缺失现象。在实践中,针对当事人的行为偏差,公证员往往不重视公证制度的预防功能,对当事人申请公证的事项,往往疏忽防范其事实真伪,甚至当有违规发现时,也没有及时向当事人阐明法律规定和利害关系,留下了损害公证公信力的隐患。

二、提升公证公信力的具体举措

(一)建立健全公证法律法规规章体系。我国现行公证制度尚未形成完备体系,尤其是诚信制度的建设,依然停留在指导思想和工作原则上,没有落实到具体操作中。公证要想具有较高的社会信用,必须要寓工作在具体法律法规条文当中。目前,公证业务领域和法律条文比较少,还远远不能作为公证机构具体公证行为的主要依据。另外,《公证法》出台后,如果仅依托一部单行法律承载公证制度的全部内容,在法律规定的内容、效力和层次上,都有所欠缺,因为公证工作业务涉及很广,不是一部《公证法》就能解决得了的。严格的程序是公证取得社会信赖的基础,我国在公证实践中一直存在着重实体轻程序的倾向。程序的价值不仅在于保证实体法的有效实施,而且比实体公正更能体现社会正义。因此,第一要在遵循《公证法》的前提下,以诚信制度建设为重点内容, 坚持实体法与程序法并重,制定、补充和细化与之相关的法规、规章,在立法上严格公证程序,明确违反程序的责任和后果,在程序设计上完善公证的管辖范围以及公证审批和规范公证文书的内容,确保公证行为的每一个环节都有严格的程序规定。第二要重视地方公证建章立制工作。各地经济发展不同,对公证事业的要求必然有差别,结合自身实际,完善符合本地特色和地方经济发展规律的规章制度是当务之急。

(二)强化公证员队伍建设和管理。我国公证执业人员素质良莠不齐,表现为一定数量的公证人员没有受到正规法律教育,甚至部分公证员道德素质不高,受利益驱动违反法规办理虚假公证,损害公证公信力。公证业要牢固树立正确的执业理念和指导思想,努力创建政治合格、道德高尚、纪律严明、业务过硬的公证员队伍。一是进一步提升公证人员的准入门槛。我国目前对公证从业人员的专业技能要求仍然偏低于发达国家,人员的技能与实际的工作专业需求不相匹配。虽然我国公证法对公证员的资质提出了明确的要求,但是由于职业经济收入的差异,通过司法资格考试的人员从事公证工作的占很少数,现有公证机构从业人员大多仍是过去的公证人员,因此有必要以较有吸引力的条件和待遇吸引一批高素质的从业人员加入到公证队伍里来,这是提高公证人员平均素质的重要途径。二是促进公证人员提高学习能力,持续学习最新的政策法律业务知识,适应市场经济的需要,不断拓宽服务领域,增强改革创新的能力,推动公证事业的不断发展。三是进行职业道德教育教育,注重长效约束力。开展经常性的教育活动,健全完善诚信评价和责任追究机制,培养公证人员的诚信意识,使职业道德规范转化为内心信念。

(三)建立增强公证公信力的教育、监督、惩戒、赔偿系统化机制。学习宣传和思想教育是培养公证人员自律意识、提高公证公信力的必要手段,制度再健全,如果执行制度的人道德操守有问题,制度的执行就会歪曲、打折扣。在教育的基础上,还必须发挥法律机制的作用,公证机构和公证人员要自觉接受当事人监督、社会监督和舆论监督,接受司法行政机关、公证协会和公证处质量监管,对失信行为追究行为人的行政和民事责任,推进行风建设,以改进服务方式,提高服务质量,树立公证行业良好的社会形象。公证监管部门要注意理清司法行政机关和公证协会的监督职责和范围,充分发挥它们的配合作用,提高监管效率,避免公证工作中出现缺位和越位现象。司法行政机关主要对所辖区域内的公证机构进行宏观指导,公证协会主要监督公证日常工作。要推动建立诚信档案,定期考核,向行业内部通报和向社会公布,将公证人员的诚信考核情况与其个人收益挂钩。要建立完善公证失信惩戒机制,主管部门要严格管理,严肃查处违法违规违纪行为,依法惩戒失信行为,重点查处违规办证、出具错假证以及办证要好处等损害公证公信力的行为。要进一步健全完善公证执业保险制度,使公证员违法执业给当事人造成的损失能够得到相应赔偿,以保护当事人的合法权益,提高公证工作的社会信用度。公证是一个高风险的行业,公证机构要对所出具的公证文书负法律责任,不当公证的受害者需要通过一定方式获得救济,因此在市场经济条件下,公证公信力的持续必须有良好的赔偿制度作为保障,通过这种事后救济手段,维护低质量公证受害者的权利,惩戒不负责的公证机构及人员,公信力才会有充足的保障。

(四)明确体现公证本质的社会属性和定位。公证机构的属性、性质及定位,对于今后我国整个公证制度的健康快速发展都有着非常重要的影响。因此,要不断提高公证的公信力,就必须首先对公证机构的性质有一个清晰而准确的认识。不应当把公证机构定性为国家行政机关,也不应该把公证当作以经济效益为主的企业法人或合作制试点等社会主义市场经济主体。要抓住新一轮司法体制改革的发展机遇,深化公证体制改革,赋予公正、中立的社会属性。当今,与政府脱钩,政府进行监管,行业自律,是世界上绝大多数国家的公证机构采取的方式,他们虽然都定性为非官办的社会中介机构属性,但在实践中却鲜有影响公信力丑闻事件发生。我国已加入国际拉丁公证联盟,公证机构的管理体制必须与国际接轨,因此,改变现有的官办性质成为当务之急,改革遵循的原则是,公证员同律师一样,是国家的法律工作者,保证公证的独立和尊严,为社会公众服务,不应等同于行政机关或其他公共部门的公务员,应是承担国家公证的证明机构。笔者认为可以选择事业单位体制作为公证改制模式,事业单位是以向社会提供专业技术服务为主要宗旨,一般不从事生产经营活动,具有社会公益性。同时,将公证机构定性为独立自主的事业单位,摆脱行政体制管制的模式,可以有效避免行政干预。在财政来源上,应该以全额拨款或差额拨款为主,体现非营利性质。

我国公证事业正面临难得的历史发展机遇期,依法推进公证工作,实现公证事业科学发展,维护和增强公证公信力,是公证工作担负的历史使命。公信力问题是一个涉猎面极其广泛的问题,公证公信力的建设不是一蹴而就的,需要司法体系、公证行业以及整个社会层次长期的共同努力,只有多种机制的结合、多方面的共同探索才能取得较好的成效,才能维护和增强公证公信力,最终建立起公众对公证的信任。

         哈尔滨国信公证处  谢群

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